在專家看來，“三權分置”中最關鍵的一權是使用權的適度放活，因為這才能真正解決當前農(nóng)民財產(chǎn)權利僵化的實際問題。
近期，一個事關廣大農(nóng)民群體的政策被頻頻刷屏。
在1月15日召開的2018年全國國土資源工作會議上，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明公開表示，政府將試點宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
現(xiàn)狀：宅基地荒置嚴重
所謂宅基地指的是村集體給本集體內部村民使用的、用來建房的土地。宅基地歸集體所有，但農(nóng)民擁有使用權。村集體的成員，只要分戶成為獨立的一戶，就有資格從集體獲得宅基地。
“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有。”中原地產(chǎn)首席分析師張大偉如此歸納宅基地的特征。他在接受法治周末記者采訪時指出，我國宅基地制度建設初衷旨在為廣大農(nóng)民公平分配住宅用地，保障農(nóng)民住有所居。
然而，隨著越來越多的村民開始到城市打工，很多農(nóng)村的宅基地得不到有效利用，基本被閑置，而“村集體外成員不得進入”“內部成員缺乏退出渠道”等特點也導致當前很多宅基地只得被荒廢。
有統(tǒng)計顯示，中國約有19萬平方公里的農(nóng)村集體建設用地，其中宅基地約占13萬平方公里，是農(nóng)村集體建設用地的大頭。一方面，隨著城市化率的提高，宅基地卻出現(xiàn)大規(guī)模空置、廢棄的現(xiàn)象；另一方面，城市建設用地尤其是大中城市的城市土地市場則總體趨緊。
張大偉向法治周末記者表示，當前我國大量宅基地荒置的“通病”是促使宅基地“三權分置”改革的重要原因。
放活宅基地使用權
探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，具體指的是落實宅基地集體所有權；保障宅基地農(nóng)戶資格權和適度放活宅基地使用權。
在易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進看來，“三權分置”中最關鍵的一權是使用權的適度放活，因為這才能真正解決當前農(nóng)民財產(chǎn)權利僵化的實際問題。
“放活宅基地使用權，核心是賦予收益權，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎，是盤活利用閑置宅基地、優(yōu)化土地資源配置的要義所在。”嚴躍進表示，當“三權分置”后，土地的所有權不變，依然屬于村集體，但具有資格的人可以不使用相應的宅基地，而通過出租、抵押等將使用權讓渡給其他人從而獲得收益。
法治周末記者注意到，其實有關農(nóng)村宅基地改革的大幕在2015年就已逐漸拉開。
黨的十八屆三中全會中就曾提出，“在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，會議決定允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
2007年頒布的物權法，雖然賦予宅基地用益物權，但只規(guī)定具有占有、使用權，與建設用地使用權和土地承包經(jīng)營權相比少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規(guī)定宅基地使用權不得抵押。
嚴躍進指出，上述規(guī)定的出發(fā)點是為了保障農(nóng)民基本居住權，尤其是防止集體經(jīng)濟組織外的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房，改變農(nóng)村社會結構。但不可否認的是，相關規(guī)定也否定了宅基地的財產(chǎn)權利。
2015年12月27日，《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，調整了物權法、擔保法等法律中“關于集體所有的宅基地使用權不得抵押”等相關規(guī)定。
義烏經(jīng)驗
浙江省義烏市算是宅基地改革試點的先行者。
2015年3月，義烏市被列為全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，開始探索建立了農(nóng)村宅基地“三權分置”制度體系。
據(jù)義烏市國土資源局副局長張黎明介紹，義烏市從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔保、產(chǎn)權明晰、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個方面進行了制度創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。
2015年6月，義烏市率先在浙江省開展了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作試點，設立不動產(chǎn)登記局和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中心，將農(nóng)村宅基地住房納入了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。截至2017年年底，當?shù)匾杨C發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證兩萬多本。
與此同時，義烏探索建立了全國首個農(nóng)村宅基地基準地價體系，正式出臺了《義烏市宅基地基準地價》。這使得金融機構可以依據(jù)宅基地基準地價給予村民貸款。
據(jù)統(tǒng)計，截至2017年年底，義烏當?shù)亟鹑跈C構已累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32億多元。
家住義烏市北苑街道黃楊梅村的村民季建中，是第一個“吃螃蟹”的人。開辦一家注塑廠的他因生產(chǎn)規(guī)模擴大，急需資金，但此前他的大量資金已投入建房中。
農(nóng)村宅基地可抵押的政策出臺后，季建中到義烏市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中心辦理了農(nóng)民住房抵押登記，將自家的宅基地和一套四層半的樓房作為抵押物向義烏農(nóng)商銀行申請了30萬元抵押貸款。
除了允許宅基地使用權在村民間相互出租、互換等流轉外，為了不斷提升村民的居住水平，義烏還進行了城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設工作，包括義烏市稠江街道的“香溪印象”、佛堂鎮(zhèn)的“蟠龍花園”等城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚項目，都是通過與宅基地住戶簽訂置換協(xié)議等為農(nóng)戶提供更優(yōu)質的住宅，極大提升了村民不動產(chǎn)的價值。
流轉范圍之爭
值得關注的是，在宅基地改革試點中，有一個問題始終存在爭議，那就是宅基地的流轉范圍是否應打破集體所有制范圍。
根據(jù)政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地只允許在本集體經(jīng)濟組織中流轉。義烏等試點地區(qū)出臺的政策雖然在流轉方式上寬嚴不一，但也均將宅基地使用權受讓人限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。
在此次全國國土資源工作會議上，姜大明再次強調城里人到農(nóng)村買宅基地這個口子絕不能開。
與官方明確禁止態(tài)度不同的是，有一些學者提議應逐步放開宅基地流轉范圍。
2017年兩會期間，全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明就提出應允許農(nóng)村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉。
蔡繼明坦言，當前改革雖然允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，但占大頭的農(nóng)村宅基地仍只能在集體所有制成員內部流轉，僅靠如此少量的農(nóng)地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。
蔡繼明曾帶團隊去廣東珠海調研，發(fā)現(xiàn)珠海斗門區(qū)某村300多戶居民中有250戶都把房子租給了周邊外來的務工人員。
“農(nóng)村大量的宅基地是閑置的，為什么只限定在集體所有制內部流轉？”蔡繼明認為，這不符合市場配置資源這一決定性作用。
如果允許農(nóng)村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，城鎮(zhèn)建設用地就可以增加70%以上。蔡繼明認為，這不僅會拓寬農(nóng)民財產(chǎn)收入的渠道，而且也有助遏制城鎮(zhèn)房價增長，并助力農(nóng)民工進城落戶，加快農(nóng)民工市民化進程。
不過，在一些持“必須在范圍內流轉”觀點的專家看來，宅基地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障其成員居住權的制度，是集體組織成員權的體現(xiàn)。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員權利，甚至可能導致組織本身的瓦解。
此外，宅基地是符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，屬保障房性質。保障性住房不能像商品房那樣不受限制地進入市場交易，否則會造成社會財產(chǎn)關系的紊亂。
在嚴躍進看來，宅基地“三權分置”的改革可能會讓未來城里人租用宅基地變得更為可行和規(guī)范化，不過，城里人購買宅基地依然很難被放開。因為從國家大方向來看，宅基地依然是要服務農(nóng)村市場的，如果隨意放開，可能會出現(xiàn)部分地區(qū)借改革名義倒逼農(nóng)民進城，進而變相收回宅基地出售等問題，損害農(nóng)民權益，必須謹慎對待。
對房市或影響不大
此次姜大明再次提及宅基地“三權分置”的同時，還明確表示“政府將不再壟斷居住用地”。
二者間的聯(lián)系讓很多人開始推測政府是否已經(jīng)準備讓宅基地 “進軍”商品房市場，成為商業(yè)住宅用地新的供應主體。
但張大偉認為這是不太可能的，因為住房與商品房是有區(qū)別的，縱觀中國房地產(chǎn)發(fā)展歷史，政府一直是商品房住宅土地的唯一供應方，短期內不會改變，且目前政策更多涉及的還是集體土地用作租賃住房。
2017年8月28日，國土部和住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》之時，就曾有不少人認為集體建設用地將要入市。
2017年11月16日，試點城市之一的北京發(fā)布了具體執(zhí)行方案。從北京方案來看，所謂集體建設用地建設集體租賃住房，是將集體建設用地的承包權、使用權進行分割，以村集體組織作為土地供給主體和承租代表，引入建設方和管理方，形成一種基于集體土地制度上的新型租賃住房供應體系。
官方也多次強調，這種體系下，集體建設用地上建設的租賃住房仍然只能出租，不能售賣。
對此，嚴躍進認為，即便未來宅基地政策逐步放寬，也應該會停留在只租不售的層面，因此，宅基地“三權分置”對于城市房地產(chǎn)市場的影響可能極為有限，更多還是為了盤活現(xiàn)有閑置的宅基地。
